浅谈认罪认罚从宽制度下的公诉裁量权发挥
—以基层检察机关审查起诉工作为视角
王兴① 龚赢政②
内容摘要：党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。”2016年11月16日，“两院三部”联合发布了《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》，确立了认罪认罚从宽制度，在该制度下检察机关公诉裁量权的外延得以充分扩大。随着全面依法治国的深入推进及司法体制改革在全国范围内的全面推行，如何在司法体制改革框架下充分发挥公诉裁量权，对于正向促进认罪认罚从宽制度发展，充分体现宽严相济的刑事司法政策有着重要的现实意义，同时也有利于办案质效的进一步提升。笔者尝试从基层检察机关审查起诉工作出发，以认罪认罚从宽制度作为切入点，结合基层工作实际，对认罪认罚从宽制度下公诉裁量权的发挥浅谈自己的看法，以期有益于检察实践。
关键词：认罪认罚从宽制度 公诉裁量权 司法体制改革 审查起诉
认罪认罚从宽制度彰显了宽容、平和、谦抑的现代刑事司法理念，也是我国刑法规定的“坦白从宽”、“宽严相济”刑事政策的具体体现，是创新刑事诉讼程序的制度设计，其包括实体从宽和程序从简两个方面。该制度的确立，有利于促使犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪，节约司法资源，提高司法效率，同时也有利于化解社会矛盾，真正发挥司法“定纷止争”的作用。如前所述，该制度下的检察机关公诉裁量权内容得以扩大。因此，切实将该制度贯穿审查起诉工作始终，充分发挥检察机关公诉裁量作用，是该制度运行的重要内容和关键所在，是基层检察机关的一项重要工作任务，其意义重大不容忽视。
一、公诉裁量权概述及其国内外制度对比
公诉裁量权属于自由裁量权的范畴之一，是自由裁量权在刑事诉讼领域的具体表现形式，是指国家公诉机关及其成员在刑事公诉活动中，在法律授权裁量的情形下，根据案件具体情况，遵循法定规律和原则，在案件是否起诉以及如何起诉等问题上进行斟酌考量并作出合理决定的权力。现代法治国家中，公诉裁量权作为刑事诉讼运行机制中制约案件流程的关键枢纽，对于确保惩罚犯罪和保障人权的刑法任务完成以及预防犯罪的刑罚目的实现有着极为重要的意义。
当今世界绝大部分国家的公诉裁量权的行使方式基本分为起诉法定主义和起诉便宜主义两种，两者是居于对刑罚任务和刑罚目的认识不同而产生的。
1.起诉法定主义又可称为绝对起诉主义，其出现与资产阶级法治思想的产生与发展及刑罚报应主义密切相关。受刑罚报应论影响，起诉法定主义在19世纪初一直占据主导地位，其主张犯罪必诉、有罪必罚。“刑罚不是别的什么，正是从犯罪的本质中产生的结果，因为没有犯罪就没有刑罚。”如德国《刑事诉讼法》第152条第2项规定：“除法律另有规定外，在有足够的事实根据时，检察院负有对所有可予追究的犯罪行为进行追究的义务。”不难看出，起诉法定主义能够更好地限制检察官权力，避免司法恣意，体现了“罪刑法定”、“司法平等”的价值，有利于维护法律权威，体现了追求单纯“绝对正义”的价值观，具有中国古代“乱世用重典”的意义。然而，随着现代法治进程的不断推进，起诉法定主义的弊端逐渐显现，绝对起诉必然带来司法资源的极大浪费，不予区分的一律起诉导致司法僵硬，极大影响诉讼效率价值的实现，绝对的起诉法定主义已被世界各国基本摒弃。
2.起诉便宜主义又可称为起诉合理主义、起诉裁量主义，其源于目的刑罚论。19世纪20年代以后，目的刑刑罚观逐渐取代报应刑刑罚观，认为刑罚的作用除了惩治犯罪的特殊预防作用外，更兼有教育的一般预防功能，刑罚只是一种手段，而刑罚的最终价值体现是通过这一手段达到预防犯罪、教育公民、保护社会的目的，“强调刑罚的报应惩戒功能与预防改造功能并重”，其主张综合考量犯罪的情节和手段、犯罪行为人平时品德表现及犯罪后的认罪悔罪态度等因素，实行非刑罚化及刑罚个别化、起诉个别化。“谓诉追机关对犯罪事实已明，而予诉追条件亦相符合时，仍得自由参酌情形决定是否提起公诉之主义也。”如日本《刑事诉讼法》第 248 条规定：“检察官根据人犯的性格、年龄及境遇、犯罪的轻重及情状与犯罪后的情况 , 认为没有必要追诉时 , 可以不提起公诉 。”在英国，公众利益是检察官考虑是否起诉的重要因素，无论轻罪重罪，只要检察官认为追诉不符合公众利益，可以裁量不予起诉，即公众利益检验。“所谓公众利益检验，就是要从公众利益考虑，看是否有必要追究刑事责任，公众是否有兴趣对被告人起诉。”总而言之，起诉便宜主义认为在可诉可不诉的情况下，检察官可以加入自己的判断后行使裁量权作出决定，对具体犯罪行为和每个犯罪分子进行具体分析，进而产生个别化处理，使得刑罚适用更加妥当和灵活，既能节省大量社会资源，又能有效提高司法效率，更多地体现出刑法的谦抑属性。当然，起诉便宜主义必然有其诸多不足之处，检察官依据其自身经验行使公诉裁量权具有一定的恣意性，是否起诉的裁量合理性大小必须倚仗检察官个人经验和水平，具有一定的“人治”意味，极易导致公诉裁量权的滥用，影响司法公正。
3.我国公诉裁量权的行使方式是以起诉法定主义为主，兼采起诉便宜主义。由于受“严刑峻法”、“奉天伐罪”等传统法律文化的影响，我国古代至近代以来一直实行起诉法定主义，强调有罪必罚。新中国成立以来，随着中国特色社会主义法治体系的不断发展完善，我国公诉裁量权的行使方式正在“由注重追诉向追求客观公正转变，由起诉法定向起诉法定兼起诉裁量转变，由关注实体正义向同时关注程序正义与诉讼效益转变”。然而，在现阶段，我国现行法律对公诉裁量权的限制十分严格，公诉裁量权的范围与国外相比也要狭窄得多，主要表现为酌定不起诉制度，即刑诉法第一百七十三条第二款，“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”而法定不起诉和存疑不起诉中，除了《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第四百零三条第二款规定了针对一次退回补充侦查可以作存疑不诉的较小裁量权外，对检察官而言基本都没有自行裁量的余地，只要符合刑诉法第一百七十二条规定的条件，人民检察院就应当依法提起公诉。不过我们可以看出，近年来检察机关正在采取多种方式不断探索扩大公诉裁量权的适用范围，积极推进刑事和解作相对不起诉制度，探索建立健全认罪认罚从宽处罚制度，要求检察官在法律范围内依法裁量、大胆裁量。就我院而言，2015年1月至今，共对45名轻微刑事犯罪嫌疑人作出相对不起诉处理，远远高于以往同期比例。
二、我国认罪认罚从宽处罚制度的背景及其渊源
（一）认罪认罚制度的新形势背景及内在价值要求
2016年9月4日，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》施行，授权在刑事速裁程序试点地区试行认罪认罚从宽制度，提出对犯罪嫌疑人、刑事被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议，同意人民检察院量刑建议并签署具结书的案件，可以依法从宽处理。该制度的提出，是全面依法治国背景下推动刑事案件繁简分流的重要举措，体现了现代法治国家司法宽容理念、刑法谦抑理念和保障人权理念。在司法体制改革全面推行进程中提出认罪认罚从宽处罚制度，是当前我国刑事司法稳步运行的现实需要，是我国法治进步在当前阶段的直接体现。深入理解认罪认罚从宽处罚制度的内在价值意义，有利于在司法实践中正确适用该项制度。
一是司法公正和司法效率的双重价值追求。“一个社会，无论多么‘公正’，如果没有效益，必将导致社会集体的贫困，那也谈不上什么公正，即使有这种‘公正’，也是社会和人们所不取的。”当前，随着社会文明的不断发展和现代法治的不断进步，人们对司法价值的追求已经不是简单的公平正义所能包含，保证“正义的如期到来”甚至尽快实现，已成为公民对司法机关办案效果的评价标准和普遍要求。一个简单的刑事案件长期未决，不仅对犯罪行为人而言存在对案件结果无法预期的苦恼，对刑事被害人而言更是一种司法诉累，两者都希望能够尽快获取结果。居于此，有效提高司法诉讼效率已成为全世界各国刑事司法领域的重要价值追求，都在积极探索建立各种制度进一步提升司法效率，以期通过创设诸多机制促进案件繁简分流，将处理轻刑简易案件节约出来的司法资源分配在重罪复杂案件的处理上，确保案件整体质效的双重提升。在认罪认罚从宽处罚制度下，绝大多数的被告人自愿认罪案件，均可促使审查起诉和审判程序的简易化处理，在此基础上适用“案件快速办理机制”、“速裁程序”、“简易程序”等，从而大大缩短办案期限，提升办案效率。
二是彰显现代司法宽容精神。认罪认罚从宽制度体现了我国现代司法宽容的精神,是我国宽严相济刑事政策的一项制度化体现。随着人类文明的进步和发展，现代法治国家早已摒弃“以暴制暴”的残酷复仇司法理念，更加注重刑事司法的人文关怀属性。司法宽容能够有效克制国家司法权冲动，有利于加大司法参与社会治理的力度。但是，司法宽容必须以化解社会矛盾为出发点，以司法公正为基础，以确保社会稳定为目的，最大限度地增加当事人之间和当事人与国家之间关系的和谐，从而促进整个社会关系的和谐稳定，为维护国家长治久安提供伦理意义的司法保障。认罪认罚从宽制度通过展现一定的“从宽处理利益”，充分调动犯罪行为人自愿认罪认罚的主动性和积极性，既能切实维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，促使其接受教育改过自新以继续发挥其社会价值，也有利于彰显刑事追诉的理性平和。
三是作为司法体制改革下的诉讼机制创新，有效实现司法资源的优化配置。如前所述，认罪认罚从宽制度的一个重要意义在于能够合理配置司法资源。就现状而言，基层司法机关审查起诉、刑事审判等工作长期存在人少案多的现实矛盾，大量刑事案件的源源不断导致法官检察官负担沉重，难以抽出更多精力致力于提升案件办理的精细化程度。即便司法体制改革以后，按照改革方案的要求，法官检察官人数不能超过中央政法专项编制的39%。当然，层层审批的行政化模式去除后，办案质效相比改革前已大幅提升，但如何进一步深化和巩固司法体制改革成效仍然是基层司法机关值得关注和思考的问题。就我院而言，公诉部门配置有3名员额检察官，需承担每年200余件的刑事案件审查起诉工作，仍然难以做到“如释重负”。然而，推行认罪认罚从宽制度的重要价值在于，可以将相对固定的总体司法资源进行最大程度的优化配置，对于认罪认罚案件使其进入快速办理程序，剩余的资源即可根据案件情况合理调配于重大复杂案件中，从而形成案件的繁简分流机制，有效推动诉讼程序的多元化构建，已然成为员额制改革框架下创新诉讼机制的同步配套措施。
（二）我国认罪认罚从宽制度的现行法律制度渊源
认罪认罚从宽制度即便现今才从刑事司法制度层面予以固定下来，但纵观我国现行法律和相关刑事政策，认罪认罚可以从宽的刑事司法理念早已确立，主要表现在以下几个方面：
1.宽严相济的刑事司法政策
“宽严相济”的刑法观可追溯至我国古代西周时期提出的“明德慎罚”的德治思想，具体体现为“实施德教、用刑宽缓”，“周统治者有信心、有能力依靠主观上的道德把刑罚控制在社会不反感和能够承受的范围内，让其在惩恶扬善方面发挥积极作用。”党的十六届六中全会明确提出“实施宽严相济的刑事司法政策”，以最大限度地预防和减少犯罪、化解社会矛盾、促进社会和谐稳定，努力提高为构建社会主义和谐社会服务的水平，确保惩罚犯罪与保障人权、促进和谐的有机统一。2007年1月，最高人民检察院下发《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，要求在各项检察工作中切实贯彻宽严相济的刑事政策，以更好地为构建和谐社会提供有力司法保障。可以看出，“宽严相济”作为认罪认罚从宽制度的政策支撑，而“认罪认罚从宽”则是宽严相济刑事政策“实体从宽”与“程序从简”精神的制度贯彻。
2.自首、坦白的刑法规定
我国刑法第六十七条规定，“犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。”该条规定可以说是关于犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚从宽处罚最直接的规定，只要犯罪嫌疑人、被告人真诚认罪认罚都将获得相对轻缓的刑法评价。
3.刑事和解制度的诉讼法规定
刑事和解是我国传统文化“以和为贵”思想和国外恢复性司法相结合的具体体现，刑事和解制度的确立是我国现代法治进程的必然选择，也是国际刑事司法发展的潮流和趋势，体现了公平正义和司法效率的双重价值。“刑罚的目的，既不是要摧残折磨一个感知者，也不是要消灭业已犯下的罪行……刑罚的目的仅仅在于：阻止罪犯重新侵害公民，并规诫其他人不要重蹈覆辙。”刑事和解制度主要体现在我国刑事诉讼法第二百七十七条、第二百七十九条，对于几类特定类型的公诉案件，犯罪行为人真诚悔罪，通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得谅解，当事人双方资源和解并达成和解协议的，公安机关可以向人民检察院提出从宽处理建议，人民检察院可以向人民法院提出从宽处罚建议或者作相对不起诉处理，人民法院可以依法从宽处罚。刑事和解制度是认罪认罚从宽制度的特殊表现形式之一，规定了从认罪认罚到刑事和解到从宽处罚的全过程，最终实现当事人双方“利益共赢”的局面。
4.简易程序制度及普通程序简化审理机制、刑事速裁程序
我国刑事诉讼法第208条规定了基层人民法院可以适用简易程序审理的案件类别，其中的一个条件限制就是被告人承认自己所犯罪行并对指控的犯罪事实没有异议，换言之即是“认罪认罚”。同时，“两院一部”《关于适用普通程序审理‘被告人认罪案件’的若干意见（试行）》中也规定了，虽然不符合适用简易程序审理的案件，但被告人对被指控的基本犯罪事实无异议并自愿认罪的一审公诉案件，可以适用普通程序简化审理的机制。简易程序制度、普通程序简化审理机制，以及正在试点中的刑事速裁程序，有利于对案件进行繁简分流以推动部分刑事案件快速裁决，减轻双方当事人诉累，也是认罪认罚从宽制度中“程序从宽”的具体体现。
三、认罪认罚从宽制度与公诉裁量权发挥的有机结合及其意义
如前所述，认罪认罚从宽制度的提出，使得检察机关的公诉裁量权得以充分扩大。公诉裁量权作为承接侦查权与刑事审判权的重要一环，起着承上启下的关键作用，而提起公诉是启动刑事审判的重要途径。因此，如何将认罪认罚从宽制度与公诉裁量权的运用有机结合起来，对于进一步探索和践行认罪认罚从宽制度、充分发挥公诉裁量作用具有十分重要的实践意义。笔者现就针对上述问题谈几点自己的看法和建议，供各位法律同仁参考。
（一）开展“认罪认罚”基础下的裁量不起诉工作
尽管认罪认罚从宽制度的设计初衷是以有罪指控为核心，即案件已经检察机关提起公诉启动刑事审判程序后所适用的制度，但笔者认为可以将该制度蕴含的认罪认罚从宽精神先期运用于审查起诉工作中。诚然，我国的公诉裁量权包含两个方面的内容：一是裁量是否起诉，二是裁量起诉的内容，如具体的量刑建议等。我国刑事诉讼法规定了四种不起诉，分别是法定不起诉、存疑不起诉、相对不起诉和未成年人附条件不起诉。其中，法定不起诉和存疑不起诉规定的条件具有绝对性质，几乎无公诉裁量权的适用余地。因此，我们只能从相对不起诉和附条件不起诉中寻找裁量的权力空间。根据我国刑事诉讼法的规定，对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，可以对犯罪行为人作相对不起诉处理。然而，法律并未明确规定犯罪情节轻微及依法不需要判处刑罚或者免除刑罚的具体情形，这就需要检察官在审查过程中就个案的具体情况和犯罪嫌疑人的个人品质等因素进行综合考量判断，以裁量是否符合相对不诉的条件，而“认罪认罚”必然作为该处裁量的关键依据。同时，对于附条件不起诉而言，虽然明确规定了仅适用于未成年人涉嫌刑法分则第四章至第六章规定的犯罪且可能判处一年有期徒刑以下刑罚的情形，适用范围相对较窄，但其中一项并列条件即是行为人有悔罪表现。因此，作为长期处理轻刑案件的基层检察机关而言，需要充分运用相对不诉和附条件不诉这两个不诉权，更好地在审查起诉过程中体现认罪认罚从宽精神，超前发挥认罪认罚从宽制度的“实体从宽”作用。
（二）推动刑事和解在认罪认罚从宽制度框架下发展
刑事和解作为一种新的刑事纠纷解决模式，既能有效节省司法成本、提高刑罚效益，又能最大限度地保护犯罪行为人和被害人的合法权益，有利于犯罪行为人的再社会化，从而继续发挥其社会价值。“刑事和解根据案件性质以及犯罪人情况的不同对案件实施区别化处理，以更为充分地体现‘宽严有别、相辅相成’这一宽严相济刑事政策的核心，以更为有效地化解矛盾、减少冲突，恢复和促进社会的和谐。”很多观点认为，法律规定的刑事和解的适用范围过于谨慎，仅限定适用于轻型案件，导致刑事和解的制度价值未得到充分发挥，应当考虑将该制度适用于部分重罪案件，笔者同意上述观点。“对于双方有和解愿望或已经自行达成和解的重罪案件，在没有违背社会公平的情况下，司法机关一概否定双方的和解合意和已经平复的社会关系是值得商榷的。”就基层检察机关而言，故意伤害致人重伤等相对重罪案件也占有一定比例，在审查起诉阶段一概否定双方当事人的和解意愿，不仅不利于社会矛盾的及时有效化解，也极大地钳制了司法机关公诉裁量权的发挥。另外，刑事和解制度的其中一个出发点就是让当事人双方通过某种方式实现妥协和解，最大限度地减少对被害人权益的损害，但并不表示对刑事加害人完全宽容甚至不追究其刑事责任。因此，如何在开展刑事和解工作中权衡被害人个人利益与公共利益之间的平衡，从而更好地推动刑事和解在认罪认罚从宽制度框架下稳步发展。
（三）充分发挥量刑建议裁量权对自愿认罪认罚的激励作用
量刑建议是检察机关在刑事诉讼中向审判机关针对案件具体情况就被告人应当判处的刑罚提出建议的一种活动。在现行简易程序、刑事速裁程序运行机制下，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚能够带来办案程序的简化和办案效率的提高，但这并不足以吸引犯罪嫌疑人自立案之初自动选择认罪认罚，对犯罪行为人而言，量刑减让才是其认罪认罚的最大心理动因，充分发挥量刑激励机制的作用是认罪认罚从宽制度的基础。因此，在审查起诉过程中，检察官可以向犯罪嫌疑人释明量刑建议对其最终裁判结果的重要作用，使其对量刑结果形成合理预期，以此促使其自愿认罪认罚。
（四）加大检察机关对刑事审判程序的建议力度
刑事审判程序建议权是法律赋予检察机关的一项重要公诉职权，审查起诉作为交付审判前的一个刑事诉讼阶段，检察官对案件具体情况的掌握远比后期介入的法官了解得多，准确建议适用审判程序是认罪认罚从宽制度得以有效运行的一个重要内容。基层检察机关要进一步加大适用简易程序、刑事速裁程序等的建议力度，真正发挥认罪认罚从宽制度的“程序从简”作用，保证认罪认罚从宽制度在节约司法资源等方面取得实效。
当然，认罪认罚从宽制度要与西方的辩诉交易制度严格区别开来，必须要确保宽严有据、罚当其罪，避免无限制地从宽和不加区分地从宽这两种错误理念，必须是在法律规定的幅度内进行从宽，特别是对犯罪性质恶劣、犯罪手段残忍、社会危害严重的犯罪分子，其认罪认罚尚不足以从轻处罚的，也必须依法严惩，以维护国家司法权威和社会公共权益。
结语
总而言之，基层检察机关要在全面依法治国背景下进一步推进司法体制改革进程和巩固司法体制改革成果，积极探索和建立健全认罪认罚从宽处罚制度，并在司法体制改革和认罪认罚从宽制度这两个框架下，充分发挥公诉裁量权，从而推动中国特色社会主义法治体系的不断发展完善。
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