司法责任制框架下
检察机关高效行使司法裁量权的问题探究
杨挺 刘丹丹 钟连松
【摘要】司法体制改革,是推进全面依法治国的关键举措。改革后检察机关的办案模式从原有的行政化层层审批，转化为员额制检察官在很大程度上行使自主决定权。检察官在改革后司法裁量权增大，检察机关的办案运行机制得到优化，但员额制检察官的司法裁量权如何更加高效的行使，并使权力在司法责任制框架下得到有效监督，防止司法裁量权被滥用，也是检察机关面临的挑战。本文立足于司法体制改革进程，结合关岭自治县人民检察院工作实际，就检察机关改革后如何在司法责任制框架下高效行使司法裁量权阐述部分观点。
【关键词】司法责任制；检察机关;司法裁量权
一、检察机关司法裁量权的内涵及充分行使的意义
（一）司法裁量权的内涵
司法责任制是国家司法机关在法律规定的范围和程序内，明确对司法主体行使司法权后如何承担相应法律责任的制度。检察机关的司法裁量权即是指检察官依据自己的认识、经验、价值观、职业素养及对法律法规的理解而在法治框架下对案件作出处理决定的权力。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。而完善确保依法独立行使、公正行使检察权是全面推进依法治国的必要条件，司法裁量权作为检察机关检察权的重要组成部分，与之密切相关的就是刑法总则第三条规定的“罪刑法定”原则，它是检察机关严格按照法律规范行使司法自由裁量权的原则。检察机关贯彻“罪刑法定”原则，在司法责任制的框架下充分高效行使自身司法裁量权，保证公正司法，对全面推进依法治国具有重要的意义。
（二）司改后检察机关充分高效行使司法裁量权的意义
司改后，司法裁量权的行使相较于司改前产生了巨大的变化，司法责任倒逼公正的模式要求检察机关要准确、充分把握和科学、高效的运用司法裁量权，以宽容谦抑的态度去把握好裁量的方向和分寸。司法裁量权作为贯穿于检察机关整个司法过程的检察权之一，它充分、高效行使的意义主要体现在以下几个方面：
1.是突出司法办案主体责任的需要
最高检《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中明确要求“构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，做到谁办案谁负责、谁决定谁负责”“检察官必须在司法一线办案，并对办案质量终身负责”。这是对司法裁量权提出的新要求，它要求检察官充分发挥司法能动性和积极性，加强对所办案件的审查。司法裁量权的充分高效行使不仅可以对有效避免检察官滥用权力起到一定的促进作用，同时也可以有效提升检察官权力行使的质量，它还突显出了检察官在权力行使过程中的主体地位，与推进司法责任制改革的要求相对应，突出了作为权力主体的检察官在用权过程中的主体责任。
2.是强化对侦查机关和审判机关的权力制衡的需要
随着以审判为中心的诉讼制度改革，侦查机关和审判机关作为司法程序的启动者和审判者，司法程序中公平正义的评价天平逐渐向审判机关倾斜，导致侦查机关的权力作用降低，审判机关的权力作用增大，检察机关作为司法程序的中间者、公平正义的监督者，在整个司法过程中的监督制衡作用愈发突显。司法裁量权的充分高效行使有利于从监督、制约的层面对侦查机关行使侦查权、执法权进行监督制约，也可以有效防止审判机关滥用审判权、枉法裁判，防止侦查机关和审判机关用权恣意，有效制衡侦查、审判机关的权力行使。
3.是完善检察机关对自身权力运用监督制约体系的需要
司法责任制的落实，催生了员额检察官在办案过程中的司法能动性和积极性。但是随着责任制落实的推进，传统的监督体系已不能很好的适应新机制下的检察机关用权模式。而司法责任制落实与司法裁量权的充分高效行使的互相对应，使得员额检察官在办理案件过程中承担了案件办理效果所带来的压力，促使检察官对自我进行用权评价，也就催生出了员额检察官对自身的监督作用，这不仅强化了检察官对自身用权的制约作用，同时也弥补了检察机关在司法裁量权放权后对权力运用监督制约体系的短板。
4.是保障国家法律的正确、有效实施，有效保障人权和惩治犯罪的需要
司法裁量权最终是以检察机关的名义作出的。检察机关充分高效的行使司法裁量权可以加强对刑事诉讼制度落实的监督，确保法律的正确、有效实施，同时检察官的自主裁量可以根据案件实际情况作出合适的决定，有助于进一步贯彻落实宽严相济的刑事政策。以检察官的主观能动作用扩大对法律实施和政策落实的监督面，如对刑事和解制度、认罪认罚从宽制度、轻微刑事案件快速办理机制等的推广适用，都是积极发挥检察官的主动性，确保了人民群众能在办案过程中感受到公平正义，进一步将保障人权与惩治犯罪进行了有效结合，提升了案件办理的法律效果和社会效果，增强了检察机关的司法公信力。
二、改革前后检察机关司法裁量权的行使变化
习近平总书记在中共中央政治局第二十一次集体学习时强调：要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子。代表着司法责任制落实是司法体制改革的突破口，也是深化改革的重点领域之一。检察机关司法责任制的贯彻落实，重点是将权力真正的放给检察官，那必然会使得司法裁量权随着责任制的推进落实而逐渐产生变化，主要体现在以下几个方面：
（一）权力决定主体发生的巨大变化
司法体制改革前，因检察机关的案件办理模式是层层审批后作出的处理决定，对权利的行使表面上是以检察机关的名义，但实际上不难看出，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》及《刑事诉讼规则（试行）》的规定，行政化审批带来的是具体案件承办人意见的“人微言轻”，最终的决定权在科长、副检察长、检察长、检委会的手上。就以我院为例，司改前，我院办理各类的案件及拟制文书送审率均达100%，也就是说每一个案件最后作出的决定都是经过副检察长或者检察长甚至是检委会讨论后决定的，也就是说，实际上司法裁量权是“领导”或者“集体”的权力。但改革后，检察机关的司法裁量权下放了，检察官实行员额制，使得权利决定的主体不在仅仅是上级领导或者检委会了，还包含了进入员额的检察官，权力决定主体扩大到了员额检察官个人，例如我院在实行员额制检察官准入制后，经考核后进入员额的检察官共有13人，案件办理送审率降到了27%，司法裁量权的决定主体由原来的领导或者检委会扩大到了员额检察官个人，使得权力主体发生了巨大的变化。
（二）责任承担模式发生的巨大变化
司改前，层层审批的权利决定模式导致在检察机关内部出现职责不清、权限不明的情况，司法责任承担不能落到实处，责任承担“推诿”现象的产生导致没有具体的追责对象，对集体追责又导致责任承担“均摊”现象的滋生，权责错位带来的是怠于履职用权，甚至是滥用职权的隐患。司改后，随着检察机关司法裁量权的平稳下放，促使着追责机制必须与放权同步到位，谁承办谁负责、谁决定谁负责”的归责原则以及“办案终身负责制”的推行，确定了案件承办者、决定者就是责任承担者，划分各检察干警之间的权利界限与职责范围，界限分明的确定每一名检察干警的责任清单，有效消除了司法责任落不到实处的困境。
（三）原有权力监督体系的突破
改革前，司法裁量权的运行机制是行政化的，权利决定也是经过上级领导逐级审批后作出的集体决定，对司法裁量权的监督还处于对检察机关“整体式”监督，责任分割不清导致监督责任不能很好的落到实处，对司法裁量权的监督濒临“名存实亡”的境地。司改后，司法责任制的落实，改变了对司法裁量权原有的监督机制。“谁办案、谁有权”的员额制改革推行以及“谁用权、谁负责”的归责原则确立，使得检察官在运用司法裁量权的时候必须置于法律规定范围内的同时，还受“合理性”“适当性”原则的限制和自身职业道德素养、个人道德品行的约束。这种自我监督的方式与员额检察官之间的交叉监督模式突破了传统的只能由案件管理部门和上级业务部门进行监督的情况，也打破了传统的防范式监督模式，使得监督机制能够切实落到每一名办案人员的身上，使得每一个权利的决定及行使都有迹可循，留待着接受人民群众和历史、实践的检验。
三、改革后司法裁量权行使过程中存在的问题及突出矛盾
对司法体制进行改革是全面推进依法治国所必须的，检察机关司法责任制改革的根本其实就是对检察机关司法裁量权放与控的调控。但是任何的科学机制都是经过实践点滴积累而来，理论的推广还需要实践来检验。在司改实践中，虽然有效提升了检察机关行使司法裁量权的质效，但还存在一定的欠缺和矛盾。
（一）权力下放与责任承担之间的矛盾
权利下放的目的是为了在司法责任制的框架下，以员额制为抓手，以降低权力行使阻力，落实司法独立为目标，采取去行政化工作的方式来为司法机关设立起更加符合当代中国法制需要的司法体系。但并不代表着是以权利的放任行使来打造所谓的司法自由裁量。虽然为了保障权利的充分行使，责任承担也已经同步到位，但随着司法改革的逐渐推进，司法责任终身制及其归责原则并不能普遍适用于员额制检察官所有的办案情形，司改进程中，参照于传统模式的肯定式决定权下放，与否定式决定的“中央集权”之间的责任划分却并未完全明晰。如承办检察官借用否定式决定进入具备法定审批决定权的人手中以推卸办案责任的，如何落实司法责任制、进一步平衡放权与担责之间的关系，使得二者相互对应、交互发展成为了我们亟待考虑的问题。
（二）权力监督、制约与权力运行之间的矛盾
一是以责任倒逼的事后监督方式虽给权力行使带来了一定的良性限制，但其并不能做到每案必查，因为那会导致个案的重复办理，不仅有碍于检察官高效行使检察裁量权、打击承办检察官的工作热情，同时也会极大的浪费司法资源。即使不嫌弃个案监督的繁琐，采用了有利于责任制落实的个案监督模式，但与用权主体扩大的脚步不相一致，即是个案监督也还是需要一定的人力来进行，为保障监督的有效性，代表着个案监督员也必须是员额检察官，固定的员额数量会导致入额检察官的工作压力极大的增加，而增加员额数量就有可能导致入额检察官的综合素质参差不齐，也将存在着权力滥用的隐患。
二是权力下放后，同案不同裁的出现是必然的，但在实践中，相应的用权范围、方式、监督等机制的不断出台，对司法裁量权限定了详尽的用权标准，逐渐限制了员额检察官的自主决定权，缩小了自由裁量空间，使得下放后的司法裁量权还是在集体决定的框架下行使，与司改前的集体决定式用权异曲同工，员额检察官的司法裁量权就失去了“裁量”的意义。而受传统、个人、环境等各方面因素的影响，不同的权利主体对法律法规的理解与适用也不尽相同，如不加以限制的话，同案不同人带来的不同裁量方向与分寸就存在偏离司法体制改革原定目标的可能，将对实现法律公平公正产生一定的负面影响。所以，如何在建立健全有效监督机制的情况下充分行使检察机关的司法裁量权、发挥员额检察官的自主决定作用就成了现在急需解决的问题
四、司法责任制下如何让检察机关司法裁量权高效行使
为助推依法治国重大决策全面落实，检察官独立行使司法裁量权是必要的，因为个案办理出现“大同小异”的同案不同裁才会更符合法律“差异化”公平公正的特性；同时因为检察机关的司法裁量权本质还是属于检察监督权，是依托于检察权的存在而存在的，放权不代表不控权，依法依规的高效用权才是司法体制改革的最终目的。为此，笔者认为，在司法责任制的框架下，检察机关可以从以下几个方面来充分高效的行使司法裁量权。
（一）从职业素养的培养入手，着力提升入额检察官的综合能力
加强对检察官的培训教育力度，遏制检察官在行使权力过程中出现“官本位”思想，引导检察官树立正确的用权思想。同时结合规范司法行为专项行动，着力规范检察人员的司法行为，借助专项行动的东风，进一步提升检察人员的法律意识、专业水平、业务能力、职业素养、道德品质，从检察人员自身寻找依法、规范、高效行使司法裁量权的途径。
（二）结合去行政化工作目标，打破传统模式的限制
全力推进司法独立化、规范化工作，更加深入推进去行政化工作的开展，严格区分行政工作与司法工作，加大降低权力行使行政化审批的程度，同时以司法裁量权行使指导案例的方式为检察官行使权力提供参考，在保障司法权独立行使的同时推进司法规范化的纵向深入，以确保司法裁量权依法依规高效行使。就如我院建立基点式权力运用模式，制定核心用权规范，以优秀用权案例为指导，采用个案登记与黄牌警告相结合的方式，强化对司法裁量权的运用引导，不仅摒弃了“保姆式”案件审查、审阅的监督方式，还保证了检察官作出同一裁量方向与分寸不是“照本宣科”。
（三）引入多元化监督、评价模式，完善权力运行监督体系
1.创新权力行使评价考核机制
突破固有的限制和考核评价机制，推行在刚性监督标准下建立弹性评价机制的同时推进政治效果、法律效果和社会效果综合评估的绩效考核模式，比如可以在同一环境下，推进结合个案进行差异化综合评价的方式进行考核，来对权力的运行进行激励式管理，促进检察官依法积极运用司法裁量权提升司法工作效率，充分高效行使司法裁量权。
2.建立健全公开听证制度，加强听取各方意见，保障人民群众参与权、表达权
打破传统的埋头办案模式，推行重大、疑难、复杂案件听证模式，建立健全检察官公开听证制度。例如对拟作出不诉、不捕的案件或者拟作出处理决定的重大社会影响类案件举行听证会，公开召集社会各界人士及党委政府等行政机关部门举行听证，充分听取各方意见，综合情况后依法行使司法裁量权，以确保案件办理的公平、公开、公正。
3.加强检务公开，引入新的监督主体，保障人民群众知情权、监督权
进一步加强检务公开工作，强化对案件相关信息和法律文书的公开，可以以设立公共显示屏或宣传栏的模式，结合网上案件信息公开，加大公开力度和范围。对依法可以公开的案件，还可以对员额检察官司法裁量权行使的流程进行程序性公开。引入新的监督主体，公开征求专家学者、人民群众、人大代表、律师代表、党政机关工作人员等社会各界人士等对检察机关案件办理和权力运用情况进行监督。
4.进一步保障律师执业权利，保障当事人合法权益
进一步保障律师执业权利，加大对律师阅卷权等权利的保障，加强与案件代理律师之间的沟通交流，就具体案件相关情况充分听取代理律师意见和建议，对拟作出处理决定的案件，充分听取案件当事人的意见建议，从惩治犯罪和保障人权相结合的角度高效行使司法裁量权。
5.加大科技平台的监督制约力度
随着科技平台的跨越式发展和大数据时代的到来，员额检察官案件办理全部实行网上办理，加强科技平台的适用，加快推进科技强检的脚步，充分利用网上办案留痕的特点，利用科技手段对司法裁量权的行使进行阶段性监督，以保留证据的思维模式结合司法责任制从科技手段中加大对员额检察官自由裁量的制约作用
6.建立健全检察机关内部监督体系
建立健全检察官之间交互评查监督机制，充分利用案件管理部门的优势，对案件进行个案流程监控和案件评查，结合本单位纪检监察部门，充分发挥纪检监察部门的职能优势，对员额检察官的司法行为和权力运行进行监督，利用控申部门的业务优势，强化对员额检察官行使权力的后果进行评价，结合责任倒逼的归责原则对员额检察官的权力行使进行制约。
（四）完善立法，明确法律后果
随着司法体制改革脚步的前进，检察机关又多了一个“公益诉讼人”的身份，即是对行政机关的行政不作为、行政乱作为进行监督制约的职能作用，对行政机关的监督权利中也包含了司法裁量权，尽快根据司法改革工作推进情况，及时完善立法工作，以立法形式为权力运行提供依据就变得尤为重要，建立健全权力运行不能的追责机制，明确行政机关将检察机关行使司法裁量权置于不顾的经济和政治后果，强化检察机关用权不能的法律后果，将行政机关具体责任人“弃之不理”的行为纳入到国家刑罚权的惩治范围，以有效防止检察机关用权流于形式，促进行政机关依法履职、依法行政。
司法改革后，对权力运用和责任承担的重新规划是刺激检察机关充分履行“以权制权”的司法规律要求，检察机关顺应改革应从自身角度提升用权的实质性意义，以实现检察机关对司法公正和司法独立的促进功能，促使法律效果和社会效果的有机统一。随着司法体制改革的推进，检察机关司法裁量权正向着充分、高效行使稳步前进，笔者相信，在党的领导下，司法责任制框架下司法裁量权的高效行使将会成为司法体制改革和全面推进依法治国重大决策的强大助力，检察机关顺应法治中国的需要进行的改革也终将取得骄人的成绩。
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