未成年人公益诉讼检察工作探析
——以基层检察院未成年人公益诉讼司法实践为视角
陈治* 余平林*
摘要：未成年人检察是一项十分重要的检察业务工作，是检察机关践行“少年司法理念”重要成果，历经30多年的发展，已从单一的刑事检察业务扩展到涵盖未成年人民事、行政和公益诉讼检察在内的绝大部分检察业务，初步实现了对未成年人的全面综合司法保护，随着《未成年人保护法》以及《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）等相关法律法规、司法性文件的出台实施，为推进未成年人公益诉讼检察奠定了坚实的立法基础，将为新时代未成年人健康成长、促进社会和谐稳定提供坚强的检察保障。本文以笔者所在基层检察院开展未成年人公益诉讼检察工作面临的现实困境进行分析，并结合实际进行路径探索，以期能为更好地促进未成年人公益诉讼检察工作提供参考借鉴。
关键词：未成年人司法保护 未成年人公益诉讼检察
十九届四中全会作出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署，检察公益诉讼是国家治理体系的重要组成部分，《未成年人保护法》第一百零六条更是以具体条文内容确定未成年人检察公益诉讼之地位。检察机关是未成年人保护的重要司法机关，《未成年人保护法》和《意见》）的出台实施，为检察机关保护未成年人增加了一项公益诉讼的法律保护措施，在未成年人公益受侵害刑事手段难以解决的情况下，公益诉讼可以改善这一现状，未成年人保护检察工作从以往的打击侵害未成年人权益刑事手段到现在的多检察措施齐抓共管。但同时也存在立法和法律政策需进一步健全完善以及在实际工作中遇到的一些问题。
一、未成年人公益诉讼检察工作概况
党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，2015年7月，全国人大常委会授权最高检在部分地区开展公益诉讼试点工作。2017年6月27日，修改后的民事诉讼法、行政诉讼法正式建立了检察机关提起公益诉讼制度。随着公益诉讼检察工作的发展，对侵害不特定未成年人利益的行为提起公益诉讼显得尤为必要。2018年年初，最高检在全国13个省份开展涉未成年人刑事执行、民事行政检察业务统一集中办理试点工作，各试点地区检察机关积极探索办理未成年人公益诉讼案件，同年3月，安顺市成为贵州省18个试点地区之一，笔者所在的G县检察院强化公益诉讼、未成年人检察之间的部门协作，两部门紧紧围绕校园周边食品安全、禁止向未成年人销售烟草、校园周边道路交通安全等容易侵害未成年人合法权益的领域积极开展未成年人公益诉讼检察工作，2021年6月1日《未成年人保护法》施行以后，两部门积极探索创新，要求辖区内乡镇、街道办建立完善未成年人保护机构、配备未保专干负责未成年人工作，取得了比较好的法律效果和社会效果。
（一）创新工作机制，为未成年人公益诉讼检察工作的有效开展提供制度保障。
G县检察院及时向党委、政府汇报开展公益诉讼检查工作的重要性，当地党委、政府于2019年6月19日出台了《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的实施意见》，要求各行政执法部门要依法配合和支持检察机关依法开展公益诉讼工作，为未成年人公益诉讼检察工作的顺利开展奠定了扎实的制度基础。
（二）紧扣“公益”核心，切实保障未成年人合法权益
2019年以来，G县检察院公益诉讼、未检部门积极摸排涉未成年人保护公益诉讼案件线索，办理校园周边道路交通安全公益诉讼诉前案件1件，中小学食堂食品安全诉前案件15件，校园周边食品摊贩整治诉前案件7件，涉违法向未成年人售卖烟草诉前案件2件，所办诉前案件均已全部整改落实。《未成年人保护法》、《贵州省未成年人保护条例》颁布实施后，G县检察院向该县各乡镇、街道办未依法成立未成年人保护工作站发出诉前建议13份，得到了采纳。
二、存在的困难和问题
（一）未真正形成未成年人公益诉讼检察队伍专业化
检察机关提起公益诉讼是一项全新的开创性检察业务,公益诉讼检察人员能力欠缺问题尤为突出,办案思维、知识储备等方面还不能完全适应,线索发现能力、调查取证能力、庭审应对能力、文书制作能力等均有待提升。这就要求公益诉讼案件检察人员要努力提升业务和执法办案水平，特别是未成年人保护公益诉讼队伍要专业化，队伍专业化是落实好未成年人公益诉讼法律制度的重要保障，是确保未成年人公益诉讼工作取得实效的重要前提。在司法体制改革的背景下，最高检张军检察长提出了检察机关新时代下的检察工作格局，确立了“四大检察”“十大业务”的检察业务监督格局，未成年人检察业务和公益诉讼检察业务分别在不同的检察业务部门，而未成年人公益诉讼法律制度的确立，促使了未检部门要办理公益诉讼案件。但从基层检察机关开展业务工作情况看，未成年人公益诉讼严重依赖于公益诉讼检察部门，终究是未形成未检公益诉讼的专业化队伍，影响了未成年人公益诉讼工作的顺利推进和办案质效。
一是大部分基层检察机关的未检部门干警配备虽能胜任涉未成年人刑事案件的办理、法治宣传以及其他未检综合业务工作，但确实难以抽出专人负责办理未成年人公益诉讼案件；二是未检业务和公益诉讼检察业务分别隶属于两个检察业务条线，业务专业知识不同，需要同时具备办理两个专业业务案件的能力，除了要具备知识储备外还需要有办案实践，在人少案多的情况下难以实现。
（二）未达成监督共识，缺乏有效联动
现代社会中，以国家、社会和个人为主体的三元利益格局逐渐确立起来，公共利益就是基于上述分类衍生的概念。既包括国家监管、社会保护、家庭监护等方面的管护，涵盖了政府职能部门、学校、企业、家庭等社会主体，又涉及交通、网络、食药品、烟酒、娱乐等多领域，对未成年人的保护具有广泛性。公益诉讼检察部门在开展业务过程中，往往涉及校园食堂以及校园周边食品卫生安全、道路交通安全、二次供水饮水安全、未成年人早婚早育、禁售烟草、民办学校的教育培训等领域公益诉讼案件办理，但因与未检部门的工作侧重点不同以及人员调配困难等因素，在以上领域的案件线索发现、办理情况以及整改落实等方面未达成监督共识并形成工作合力，未检部门未能及时参与其中，缺乏有效联动，影响了案件办理的宣传和落实效果。
（三）鉴定难的问题
《未成年保护法》涉及未成年人群体公共利益的领域与表述较多，包括第 36 条保障校车安全；第 45 条保障交通优惠票价的平等权；第 55 条生产、销售符合国家或行业标准的食品、药品、玩具、用具和游戏游艺设备、游乐设施；第 58 条学校、幼儿园周边不得设置营业性娱乐场所、酒吧、互联网上网服务营业场所等；第 59 条禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金；第 72 条网络信息安全保护等等。开展未成年人公益诉讼检察工作不仅涉及交通安全、网络安全及相关禁止性领域，还涉及基层检察机关已开展的中小学食堂、校园周边食品摊贩等有毒有害食品、药品，有毒有害物质或具有安全隐患的儿童玩具等领域。检察机关要用足用好《人民检察院公益诉讼办案规则》中关于调查核实权的有关规定，充分运用科技手段，完善检察技术人员参加公益诉讼办案机制。在调查取证过程中，就需要对食品、药品、相关有毒有害物质和具有安全隐患的玩具进行鉴定，但因相关鉴定机构较少且鉴定成本高，导致在开展工作过程中只能从容易发现的无证经营、“三无产品”等违反有关法律法规的常规违法行为入手，或者依托或联合市场监管部门开展工作，严重影响了工作质效。
（四）检察建议缺乏刚性、整改落实效果不理想
公益诉讼不仅仅是行政公益诉讼，还涵盖了民事公益诉讼，两者最大的区别是监督对象的不同，而行政公益诉讼的监督对象是负有行政职责的行政机关以及法律、法规、规章授权的组织。检察机关开展行政公益诉讼检察工作的目的不仅在于促进行政机关依法行政，严格执法，还在于促进行政机关的执法规范化建设，从而保护公共利益，而不是为了起诉而办案，更不是为了办案而起诉。在实际办案工作中，未成年人民事公益诉讼案件办理较少，导致未成年人行政公益诉讼成为基层检察机关主要办理的公益诉讼案件。检察机关向相关行政执法机关发出诉讼检察建议后，往往都会和有关行政执法机关沟通、协调，阐明行政机关执法存在的问题并给出整改意见，但有的行政机关在收到诉前检察建议后，往往会因政治站位不高或执法难度大等问题不重视、不整改，严重影响了未成年人公益诉讼检察监督工作成效。
（五）未成年人公益诉讼相关法律法规需进一步健全和完善
《未成年保护法》规定了督促、支持职能的“未成年人合法权益受到侵犯”与公诉职能的“涉及公共利益”，并未明确规定未成年人检察公益诉讼的权利保护范围，具有较强的开放性与可解释性。同时《意见》）也指出要强化未成年人司法保护，完善专业化与社会化相结合的保护体系，并要求检察机关积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，总结实践经验，完善相关立法。由此可见，《意见》与《未成年保护法》的规定具有较强的开放性和可解释性，虽然弥补了之前未成年人公益诉讼的法律空白，为未成年人公益诉讼提供了法律和制度保障。但未成年人保护涉及社会面广，在生活的各方面都享有相关的权利，虽然《未成年保护法》明确了未成年人享有较为广泛的权利，但享有权利的程度、保障权利的措施、可诉性操作程序等需要相关法律制度和法律政策进一步明确，确保未成年人在《未成年保护法》规定享有权利的范围内均具有公益诉讼的实践操作性，提升未成年人公益诉讼工作成效。
三、完善未成年人公益诉讼检察工作的对策建议
（一）加强执法队伍建设，提升执法办案水平
基层检察机关普遍存在人员编制少、执法办案力量薄弱等问题，要如何解决未检部门未成人公益诉讼执法队伍专业化问题，一是先安排具有法律职业资格或业务水平较高的检察干警到未检办案，确保能够顺利完成包括未成年人公益诉讼检察在内的未检工作；二是指派未检干警参与公益诉讼检察官办理和学习未成年人公益诉讼案件和法律业务专业知识；三是注重岗位练兵，结合上级检察机关安排的公益诉讼检察业务培训，或本院组织的学习培训，及时指派未检干警参与。上级检察机关应定期邀请有关专家和业务骨干对基层公益诉讼干警开展业务实训和理论水平提升授课，提升公益诉讼干警的业务能力和执法办案水平，形成专业化、规范化的公益诉讼检察队伍。
（二）建立协作配合机制，形成工作合力
未检和公益诉讼检察部门要建立未成年人公益诉讼检察协作、配合机制，包括案件线索发现、案件办理、整改落实监督、案件信息共享等方面的协作配合，在监督领域、范围和落实效果上达成监督共识，树立“双赢、共赢”理念，形成未成年人公益诉讼办案合力，确保未成年人公益诉讼工作顺利推进。
（三）探索建设快检实验室，切实解决鉴定难题
未成年人公益诉讼牵涉政府和社会的各个领域，覆盖面广，不仅涉及交通安全、网络安全及其他相关领域，特别是食品、药品、有毒有害物质、气体、噪声以及饮水安全等问题在现实社会社会中表现尤为突出，为确保办理侵害未成年人公益诉讼案件有技术支持保障，有必要探索建设快速检测实验机构，配备相关快检设备或聘请专业化的行政人员担任检察官助理，充分运用现代科技手段及时发现案件线索，确保侵害未成年人合法权益的违法行为得到及时有效制止和处罚。同时，亦可积极参与行政执法部门开展联合执法，依托行政职能部门的检测、勘验、鉴定等开展法律监督工作，切实解决专业难题。
（四）探索建立行政机关考核与公益诉讼衔接机制
《未成年保护法》、《贵州省未成年人保护条例》相继实施后，依法保护未成年人合法权益成为各级人民政府和相关行政职能部门的法定职责，而检察机关是未成年人保护督促、支持起诉以及公益诉讼的主体，是检察机关未成年人保护公益诉讼的监督对象，为防止行政机关不重视、不落实未成年人公益诉讼检察建议，进一步促进行政机关的执法规范化建设。探索建立行政机关年终考核与未成年人公益诉讼监督衔接机制，专门制定行政机关落实未成年人公益诉讼检察建议的考评事项，在年终考核过程中由行政机关负责提供落实诉前检察建议的相关印证材料给考核机关并征求检察机关的意见，或人大牵头由检察机关负责对行政机关检察建议的落实情况进行考核，增强行政机关对检察建议的整改和落实效果，促进提升行政机关的执法办案水平，确保未成年人公益及时得到有效保护。
（五）构建未成年人公益诉讼法律制度体系
《民法典》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》规定了人身权益遭受严重侵害可以请求赔偿，但均没有明确未成年人公益遭受侵害提起公益诉讼的法律依据。《未成年保护法》、《贵州省未成年人保护条例》以及《意见》虽明确了侵害未成年人公益的可诉性，但未成年人享有权利的程度、保障权利的措施等相关法律法规还没有健全和完善，对检察机关提起公益诉讼和法院审判带来了挑战，检察机关对提起公益诉讼把控持审慎态度。未成年人公益诉讼检察处于起步阶段，制定的法律法规与法律政策缺乏实践衔接，具体适用规范存在难题。要以《未成年保护法》、《意见》为依托，逐步在《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及涉及道路交通安全、教育、食品药品等多领域的法律法规中完善未成年人公益保护的法律条款或规定，构建未成年人公益诉讼法律制度体系。
