行政违法行为检察监督运行现状反思
与路径完善——以G县人民检察院为例
关岭自治县人民检察院 邢志娴
摘 要：行政违法行为检察监督权这一概念是在党的十八届四中全会首次提出的，并在《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中，对行政违法行为检察监督的范围和方式予以明确，此次意见的出台使行政违法领域检察监督权迈向新的台阶。但在司法实践中还存在很多问题和困难，如监督对象及领域集中、检察建议质量不高且实质性整改率低、线索发现困难等。本文以司法运行现状为立足点，深入分析原因。最后结合司法实践，从立法维度，应考虑完善行政违法行为监督法律依据；从司法维度，应考量健全协作机制、提高检察监督专业性等方面建议。
关键词:行政违法 检察监督 思路构建
党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次提出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促行政机关予以纠正”。该《决定》明确规定了检察机关具有法律监督职能。2021年，中共中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），重申了《决定》的内容，进一步规定了检察机关对行政违法行为的法律监督范围和方式。该《意见》要求检察机关：“在履行法律监督职责中，若发现行政机关违规行使职权或者怠于行使职权的，可以依照相关法律规定制发检察建议，并以监督机关名义督促其改正”。《决定》《意见》虽对检察机关开展行政违法行为监督提出明确要求，但在司法实践中，仍逐渐暴露出一些问题。本文将以G县检察院近三年的行政违法监督为样本，进一步分析检察机关在开展行政检察监督过程中存在的问题及原因，以期更好发挥检察监督职能优势。
一、现状检视：行政违法行为检察监督运行现状
《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》、《意见》《决定》、、《关于深化检察改革的意见》（2013年至2017年工作规划）等政策性文件规定了检察机关可以对行政违法行为进行法律监督。这些政策性文件即使没有将对行政违法行为的监督上升到法律高度，但是也为检察机关行使检察监督权提供遵循。但从近年来G县检察院办理的行政违法行为监督案件来看，发现存在很多不足和问题。2020年至2022年，G县检察院共受理行政违法监督案件233件，立案调查226件，制发检察建议195件，行政机关回复195件，回复整改率为100%，其中监督行政机关怠于履职案件195件。线索来源调阅行政机关执法案件卷宗195件，群众举报、控告0件，通过人民法院进行穿透式监督0件。
（一）监督对象及领域过于集中
《意见》明确规定检察机关可以对行政机关怠于履职或者违法履职行为进行监督。然而，从以上案件数据可以看出，从2020年至2022年，G县检察院受理的行政违法监督案件均系行政机关不作为案件，针对行政机关乱作为监督为0，监督的行为集中于行政机关不作为。检察机关应重点围绕以下几个方面进行法律监督，主要包括国有财产保护、国有土地使用权转让、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护、食品药品安全、医疗卫生、公共安全等。同时，围绕市场监管、税收管理、市场准入、经营许可、安全生产监管等部门的行政违法行为监督。但从上述数据可以看出，G县检察院近三年行政违法行为监督领域分别为生态环境领域153件，资源保护领域7件、食品安全领域12件，国有财产保护领域20件、药品安全领域1件，国有土地使用权出让领域2件。检察机关主要的监督领域是生态环境保护，其他领域较少涉及。
（二）检察建议质量不高，整改率低
笔者查阅G县检察院近三年来制发检察建议的案件，梳理发现存在以下问题：第一，模板式表述严重，可操作性和针对性不强。譬如，有的检察建议指出的问题相似性的问题太多，改进措施雷同，对该行政单位的规章制度、执法流程等没有作深入了解，因此提出的整改意见可行性弱、针对性差；二是大部分都是针对个案制发，内容大同小异，多数系为完成考核任务将案件拆分制发，针对综合性问题、普遍性问题的建议较少。没有深入研究分析类似案件反映的普遍性问题，提出具有针对性、可行性的整改建议；三是说理部分内容深度欠缺。多数的检察建议没有对案件发生与单位管理漏洞的因果关系、违法相关法律法规导致的法律后果进行说理论证，进而导致检察建议的说服力较弱；四是由于对被建议单位业务不熟，未深入了解，导致提出的整改措施缺乏针对性和系统性，使被建议单位在整改时无从着手，缺乏可操作性。近年来，G县检察院制发的检察建议，大部分单位都是书面回复整改，没有提出异议和咨询，有敷衍整改迹象，没有发挥实际整改的作用。
（三）线索渠道窄，线索发现难
2014年党的十八届四中全会通过的《决议》，首次赋予检察机关可以对行政机关的违法行为进行监督，但是由于检察机关在对行政违法行为监督方面起步较晚，社会认可度和社会影响力不高，进而导致社会支持率较低，案件线索查找渠道较窄。从立法初衷我们可以看到，行政违法行为监督的案件可以是依职权发现的，也可以是举报、投诉、媒体报道、上级法院交办等。但从G县近三年办理的行政违法行为监督案件来看，均系检察机关在履行监督职责过程中发现，通过其他渠道发现的案件为0。而依职权发现的案件中，195件是通过调阅行政机关行政执法案件卷宗发现，在此过程中会出现行政机关避重就轻、选择性调卷情况，导致检察机关无法全面监督。同时在通过法院进行穿透式监督过程中，法院认为检察机关的监督行为无形中增加其工作量，对检察监督抵触情绪大，导致检察机关调卷困难。
二、行政违法行为检察监督存在困境的原因解读
（一）欠缺直接且明确的法律依据，监督刚性不强
从我国对行政违法行为检察监督的相关法律、政策条文来看，检察机关行使法律监督权的法律依据仅有《人民检察院组织法》、《中华人民共和国宪法》，但是这两部法对检察监督权的方式、程序、范围、监督的法律后果及保障机制未明确规定。《决定》虽对行政违法行为检察监督的范围进行了规定，但对监督方式、监督程序等也无规定。《意见》进一步规定了行政违法行为监督方式是制发检察建议等，但均系概括性的规定，对监督程序及法律后果、保障机制等方面也无规定。因欠缺直接且明确的监督依据，导致检察监督刚性不强，监督力度较弱。
（二）队伍建设不足，专业素养不高
工作开展的好不好，关键在人，抓好队伍建设至关重要。受“重刑轻民”传统观念的影响，肇致在民行方面专业团队建设方面投入不足。就G县检察院近三年民行人员配备情况来看，每年民行部门人员配备均为一名员额检察官及两名检察官助理，其在办理行政违法行为监督案件同时还办理大量的公益诉讼案件及民事监督案件，案件多办案人员少的矛盾越来越突出。民行部门办案人员因缺乏对行政法、行政诉讼法的专业培训，所以导致行政办案人员整体办理能力不强，专业水准不高，在办案行政违法行为检察过程中，很难发现行政机关执法存在不规范。同时“怕得罪人”的思想存在，很多监督手段无法深入到行政机关内部，检察监督职能未能得到有效发挥。更多监督是为了完成年终考核目标，只能“迫于”与行政机关协调完成相应的任务数。就是因为上述原因，所以才造成“不敢监督、不善监督”的局面。
（三）行政机关抵触情绪大
实践中，大部分行政机关对检察机关开展的行政违法监督工作有较大的抵触情绪，主要存在以下原因：一是监督方式单一且刚性不强；二是行政机关片面认为因为执法权具有独立性，检察机关的监督行为会干扰到行政机关执法；三是行政相对人不满行政行为，可随意申请检察监督，势必会影响行政执法的权威和效率，打击执法人员工作积极性；四是片面认为检察监督会增加工作负担，甚至还认为检察机关是在“挑毛病”，从而不愿意配合检察机关开展相关监督工作拒或者对制发的检察建议置若罔闻，疏于改正，导致检察机关无法了解行政机关的执法情况，进而导致监督工作难以开展。
三、行政违法行为监督工作的完善路径
（一）完善法律依据，强化监督刚性
1.细化相关法律条文。进一步明确检察机关行使检察监督权的方式、监督范围、监督职能定位、程序、调查取证权、未接受法律监督而导致的法律后果及相应责任、义务、明确检察建议的效力及行政机关回复时限等。例如明确行政机关不回复、不整改的，由上级检察机关函告其上级主管部门，由上级主管部门进行处理，或者由同级监察部门或同级人大处理。
2.制定专门行政违法行为监督工作指引。由最高检制定专门行政违法行为监督工作指导意见，对检察监督基本规范进行明确，保障检察监督工作有章可循，规范运行，有力开展。例如明确行政违法行为监督的地位，明确行政违法行为监督案件的管辖范围以及办理流程等。明确对当事人已经启动行政复议或者行政诉讼程序的，检察机关不再进行监督或者已监督的决定中止或终止审查监督。
3.结合本地实际制定具体实施制度规范。在《行政诉讼法》等法律法规及最高检制定的行政违法行为监督工作指导意见的基础上，立足自治县的工作实际，通过党委或者地方人大或者常委会制定实施规范。一是在开展检察监督过程中，要积极向地方党委、人大进行专题汇报，争取地方党委和人大的支持，出台具体实施制度规范。例如江苏省常州市委深改组通过的《常州市违法行政行为检察监督工作实施办法（试行）》，对违法行政行为管辖、调及监督方式、监督原则、效力、保障等方面进行明确规定。譬如，某化市委、市政府达成共识，联合出台《某化市行政执法检察监督暂行规定》。该《规定》将违法行政行为检察监督工作一起纳入党委和政府全局性重要工作中。二是加强与地方政府的沟通交流，建立信息共享、案情通报、卷宗调取等沟通联动机制，打通检察监督的堵点和难点，确保检察监督工作运行顺畅。积极探索将对行政违法行为的监督纳入地方法治政府建设的目标中，同时也将检察建议的采纳率及回复率并入考核指标中。
（二）推进案件化办理，强化监督规范性。为实现规范化、精准化监督，检察机关应当实行案件化办理。将监督贯彻中的立案线索、案件受理、核实证据、审查终结、检察建议、跟踪整改等各个阶段都要纳入案件系统中，由系统留痕，生成相关办案文书。通过线索研判，分析行政行为是否已经作出，是否属于监督的重点范围，当事人是否存在救济权利，是否存在与行政权、司法权冲突等。通过线索研判节点，确定是否受理并开展监督工作，从而提高监督精准度，同时节约司法资源。建立类案检索功能，办案人员可以通过系统查阅类似案件检察建议撰写情况，不断提高检察建议撰写能力。通过案件化办理案件，可以实现监督精准化，同时确保行政违法行为监督全程留痕，有据可查。
（三）加强内外联动，形成检察监督合力
1.强化内部联动、扩宽线索来源渠道。虽然检察机关强调一体化履职，但是实践中，由于事多人少，大部份部门都忙于完成本部门的工作任务，部门之间的交流较少。一是从横向维度：建立部门统一办理、线索移送机制。例如刑事、民事检察办案过程中发现的行政违法线索或社会治理问题，可将线索移送行政部门进行统一办理，逐步实现行政违法行为监督“一个窗口”对外，增强行政检察监督的权威性和专业性。二是从纵向维度：完善上下级信息互联体系。这不仅要求强化下级院在办理行政违法行为检察监督案件时要及时请示、汇报，还要求加强上级院对下级院办理行政违法检察监督案件时及时进行帮助和指导，真正形成从横向维度和纵向维度的联动关系，共同助推行政违法行为检察监督工作全面发展。
2.构建外部联动机制、强化衔接沟通。一是加强与行政部门的沟通交流，建立联系机制，实现信息共享，形成合作共识。例如召开联席会议、座谈会、同堂培训等方式增强与行政机关的沟通交流。二是发展数字检察，建立行政执法与行政检察衔接平台，充分利用大数据技术，加大对行政机关行政执法情况的研究分析，及时收集分析线索，拓宽线索发现渠道，通过数据碰撞实现数字赋能推动行政违法行为检察监督高质量发展。三是加强与纪检监察部门的对接，对于行政违法检察监督中涉及的行政人员违法犯罪线索及时移送。四是与党校建立合作机制，建议将行政违法检察监督纳入干部学习课程，提高干部执法意识，从源头减少行政违法行为发生率，同时增强干部对行政检察监督了解，支持检察监督工作。
（四）设立专职检察监督队伍
1.加强人员配置。必要的人员力量是工作开展的基础。检察机关要科学测算行政违法行为监督新增工作量，提前谋划，实行人员动态管理，落实“有专人干”的基本要求，保障行政违法检察监督专职队伍的稳定性。2一是通过招聘方式引进一批法学理论知识深厚的干警充实行政检察力量；二是通过从优内部选任方式，从基层县院选任有从事行政监督工作经验的、办案能力强的员额检察官或者检察官助理进入专职检察监督队伍中来。三是通过聘用方式，聘请一批有影响的法学专家、行政部门专业人才成为特邀检察官助理，协助行政案件办理。多形式不断优化行政检察队伍人员结构，充实行政检察队伍，强化行政检察队伍建设，为检察监督工作的高质量发展提供人才保障。
2.强化业务能力建设。一是建议加强理论培训力度，通过日常学习、条线培训、专家授课等方式，加大对行政检察人员专业知识的学习培训力度，筑牢专业知识基础。二是加强岗位练兵，以案件研讨、案件讲评、业务竞赛等方式，不断强化行政检察业务能力建设，提高行政检察队伍专业水平。三是鼓励检察干警及时总结经验、打造典型、精品案例。例如加大典型案例培育力度，将典型案例的培育工作贯穿于办案各环节，不断增强干警撰写能力。又如鼓励检察干警与专家学者联合开展课题调研，充分发挥检察干警的实践优势与专家学者的学术优势，将行政违法行为检察监督的理论研究探讨渗入司法实践操作，为健全和完善职权配置、行政违法行为的监督提供理论支撑。
