第十八届泛珠三角合作与发展法治论坛征文
“房土两税”公益诉讼法律监督模型的探索构建
--以关岭县“房土两税”征缴工作实际为视角
余修远*
摘要：党的二十大报告在构建现代化社会主义市场经济体制和增进民生福祉方面进行了一系列重要部署，包括健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系。并强调"加强检察机关法律监督工作。完善公益诉讼制度“通过探索建立“房土两税”公益诉讼法律监督模型促进“国有财产保护”领域公益诉讼案件提质增效，做好国财国土领域公益诉讼检察工作，监督保护国有财产和国有土地，守护人民群众家底，助力构建国家新发展格局和实现高质量发展发挥好法治保障作用。
关键词：“房土两税”；公益诉讼；法律监督模型
习近平总书记指出：“国有资产资源来之不易，是全国人民的共同财富”。国有财产、国有土地作为国家的重要物质基础，关系国计民生，关系国家和人民利益。检察机关代表国家提起公益诉讼是检察机关履行法律监督职能的重要组成部分。此前，党中央制发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确要求加大国财国土等重点领域公益诉讼案件办理力度。自2018年至2023年2月期间，关岭县人民检察院办理的涉税收领域公益诉讼案件仅有1件，可见关岭县人民检察院在办理涉税收领域公益诉讼案件守护国有财产安全上与党中央、最高人民检察院关于“国有财产保护”工作的要求仍有一定的差距。同时也反映出了涉税收领域公益诉讼案件办理难度之大，行政壁垒之厚，需要进一步推动国有财产保护和国有土地使用权出让领域公益诉讼工作走深走实。因此，检察机关立足国家利益和社会公共利益保护检察职能开展税收领域公益诉讼检察工作仍大有可为。
一、“房土两税”公益诉讼法律监督模型建立的可行性分析
在经过系统学习、统一分析和细致研讨后，我们认为可以逐步探索、设计和构建“房土两税”公益诉讼案件监督模型，争取以“数字检察”工作推进为契机，实现涉税收领域国有财产保护检察工作数据和监督税种从零到一到无数的实质性的突破，提升公益诉讼法律监督质效，切实维护国家利益。通过科技赋能，释放数字检察对于法律监督的质效提升。
（一）数据赋能监督，推进系统治理
在大数据时代背景下，解决了以往必须由局部去推测整体的困难。2014年，检察业务应用系统1.0正式上线运行，在推动案件办理模式变革方面发挥了重要作用。与此同时，各行政职能部门也纷纷建立各自的行政执法系统、信息共享系统、政务服务系统，其中所蕴含的数据之多，难以估量。在如此庞大的数据之中，又有着无数的有效数据信息，这无疑为检察机关大力开展“数字检察”工作提供了有力的数据支撑，检察机关若能在发展“数字检察”工作中有效甄别数据要素、合理使用数据信息，就很有可能实现“低效办案”到“高效办案”的效能突破。在办理“房土二税”案件时，要深入贯彻全国检察机关数字检察工作会议精神，增强大数据战略思维。既要运用走访、查账、问询等传统有效的办案方式，还要结合办案研究开发数字监督模型，把数字应用贯穿于相关类型案件的线索搜集、分析研判、调查取证等全过程，使之成为解决财税领域突出问题的破题关键。
（二）政策提供支持，立法保障安全
国财国土领域的公益诉讼案件针对的是行政机关不依法履职的情形，反映的是相关领域监督制度或机制不健全不完善的问题。这两个领域的案件政策性很强，有的是棘手的历史遗留问题，要求检察机关办案中树立全局观念、系统思维，灵活运用监督方式，寻求最佳办案效果。党中央专门印发了《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确要求“加强检察机关信息化、智能化建设、运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案，实现案件数据和办案信息网上流转，推进涉案财务规范管理和证据、案卷电子化共享。”该意见的出台为检察机关主动推进“数字检察”工作，加强跨部门大数据协同，实现数据互联提供了有力的政策支撑。对于“房土两税”这种行政职能交叉，需多部门协作配合整改的公益难题，可以推动构建协同履职机制。
在大数据法律体系中,数据安全、个人信息保护是贯穿收集、存储、传输、处理、使用、销毁等数据全生命周期的两条红线。随着《中华人民共和国数据安全法》的出台，在保障数据安全，促进数据开发利用，消除了数据安全立法空白，加大了政务数据共享中的安全保障。
（三）类案引导促进，展现检察智慧
2022年11月，最高人民检察院发布国有财产保护和国有土地使用权出让领域行政公益诉讼典型案例，引导各级检察机关加大办案力度，提升办案质效，助力国财国土治理能力和治理水平提升。并指出，最高检持续加大对下督导力度，引导各地切实把政治建设融入国财国土领域公益诉讼中，把有关部署落实到实处。在此背景下，作为国财国土领域重要组成部分的“房土两税”公益诉讼模块势必会的到强有力的支持。
同时，针对在办理国财国土领域案件中大数据战略思维不够的问题，也将强化培训研究，逐步构建完善业务框架体系。针对国财国土领域业务能力欠缺的突出问题，最高检将引导各地根据实际情况组织开展实务培训，结合办案实践的重点、难点，邀请审计、税务、财政、自然资源等行政机关专业人士及办案经验丰富的检察人员进行线上、线下授课，帮助一线办案人员解决一些办案实务中的困难和问题。
二、“房土两税”公益诉讼法律监督模型建立的必要性分析
所谓的“房土两税”指的是房产税和城镇土地使用税，该两种税收存在申报方式、时间类似、每年都需缴纳等共同点，所以“房土两税”的征缴工作也是同时进行的，其在征缴过程中存在的问题也是相同的，所以法律监督点也相同。在“房土两税”实际征缴工作中，还存在着部分空白地带。一方面，因为新增房产基数大、产权出典、产权未确定、租典纠纷未解决、租赁关系变化和产权所有人、承典人不在房产所在地等原因导致出现该项税收实际收缴数额达不到应收税额的情形；另一方面，行政部门对于纳税企业的稽查力度不足，在一级稽查之后往往疏于监管，导致“房土两税”漏报、瞒报、少报现象依然存在。
（一）行政职能部门监管缺位
“房土两税”公益损害问题涉及经济、税务、会计、审计、法律等专业知识，隐蔽性强、专业性强，不同于生态环境保护、食品药品安全等领域问题的可感可知，群众举报发现少，对于行政监管的要求更高、依赖性更强。关岭县人民检察院对关岭县城“房土两税”缴纳实际进行了调研，经调研，关岭县的“房土两税”征缴工作自2007年以来基本属于失控状态，税务机关因“房土两税”征缴难度较大，行政执法经验不足、行政执法人员不足、配合政府综治考核工作等原因一直未履行《中华人民共和国税收征收管理法》赋予的行政处罚职能职责，虽采取一些措施，如报请关岭县人民政府形成了《关于研究税费协同共治暨房土两税征管工作有关事宜的会议纪要》（关府专议〔2021〕239号），但成效不明显。在近年来的公益诉讼案件中，涉及“房土两税”线索呈零散状态，案件量极少，难以形成办案规模。
（二）可持续挽回大量国有财产
根据《中华人民共和国房产税暂行条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》等相关规定，“房土两税”的性质是财产税，征收范围是在城市、现场、建制镇、工矿区从事生产经营的纳税主体。经调研，关岭县13个行政区划中有4个行政区属于征收范围内，有1000余名纳税主体，每年损失的“房产两税”数额巨大。因此，检察机关探索构建“房土两税”公益诉讼监督模型，精准识别欠缴“房土两税”纳税主体，精准发力，无疑能更好的以检察力量助推“房土两税”征缴工作往良性上发展，发挥好公益诉讼监督职能。做到长期、有效、持续的挽回大量国有财产，当好国有财产的守护人。
（三）可形成监管合力，提高公民纳税意识
检察机关探索构建“房土两税”公益诉讼监督模型，以精准、有力、长效的公益法律监督促进行政职能部门依法行政、加强公益保护。同时形成“房土两税”国有财产保护领域“行政+司法”的监管合力，通过检察机关和行政机关共同开展法律宣传、违法惩治、依法释法等工作的方式，提升纳税主体缴纳“房土两税”意识，彻底解决长期存在的“房土两税”征缴难题，提高国家整体税收收入，助力社会经济高质量发展。
三、“房土两税”公益诉讼法律监督模型建立过程中存在的问题
当前“房土两税”公益诉讼法律监督模型还处于探索阶段，行政机关对于该模型哦那个的认识还不到位，可能存在抵触心理，其次在大数据时代，数据的壁垒依旧存在，数据真实性和有效性也有待考察。
（一）缺乏行政机关的支持
行政机关对于该项模型的重要性认识不足，加上行政主体大数据合作战略意识不强，还未形成协同共建促进依法行政实现双赢、多赢、共赢理念。一方面是大多数的行政机关的大数据建设思想还停留在自主自建阶段，仅仅结合自身需求和建设要求来建设大数据系统，整体的大数据合作战略意识还未形成；另一方面是与检察机关沟通协作较少，对检察机关职能职责熟悉程度不够，认为检察机关就是来监督，来找麻烦，没有形成利用检察力量助推解决行政难题的思想。
（二）数据壁垒仍未打破
行政公益诉讼主要是监督行政主体行使职权的情况是否存在违法情形，是否造成国家利益或社会公共利益处于受损害或有侵害危险的状态。行政执法信息也是一个重要的线索来源渠道，但大多数行政机关执法信息平台数据未跟检察机关互联互通、实现共享，未主动向检察机关推送，有些行政机关的执法人员在检察机关调查时，存在回避矛盾、害怕问责等心态，选择性提供甚至拒绝提供相关执法信息，执法信息壁垒难以从外部打破，影响监督力度。
关岭县人民检察院在探索构建“房土两税”公益诉讼监督模型过程中，多次与县税务机关沟通调取相关数据事宜，但因数据保密、数据使用需审批等原因，一直未拿到有效的“房土两税”相关数据，行政机关数据与检察机关互联的数据壁垒仍未打破。
（三）数据准确性与安全性不足
关岭县人民检察院探索构建的“房土两税”公益诉讼监督模型思路是将工商行政主管部门市场经营主体数据+土地管理部门有效产权数据+税务部门“房土两税”征缴数据进行碰撞，从中找出“房土两税”各个环节的检察监督点，但在调研过程中发现，工商行政主管部门的市场经营主体数据因工作考核需要导致已注册但未实际经营数据未及时注销，导致市场经营主体数据与“房土两税”征缴数据差额在4倍以上。同时，监督模型涉及的数据均含有公民个人信息，在构建监督模型过程中同样要构建安全防护保障措施，避免出现数据安全问题。
（四）依法纳税意识未形成
经调研，关岭县纳税主体主动申报并缴纳“房土两税”意识还未形成，主动申报并缴纳的纳税人大都是因其将房子租给了企事业单位，租金的给付需出具相应票据，而出具票据绕不开申报和缴纳程序，才会主动申报并缴纳“房土两税”。且广大纳税主体普遍存在法不责众思想和担心缴纳不公正思想，存在担心自己缴纳而别人未缴纳的“亏本”思想。
四、“房土两税”公益诉讼法律监督模型存在问题的对策及建议
（一）加强沟通协作，构建共赢理念
检察机关应当加强与各行政机关沟通联系，加大互相了解各自职能职责力度，梳理双方工作重点、难点、痛点、堵点，共同思考如何构建互为帮助促进依法行政、依法执法的协作机制，形成检察力量助推解决行政难题，行政力量提高检察工作质量的双赢、多赢、共赢理念。落实府检联动机制，探索建立案件信息共享、线索移送、办案协作等工作机制，用制度推动行政机关转变观念，消除抵触情绪，形成公益保护的合力。
（二）打破数据壁垒，畅通数据渠道
检察机关在构建“房土两税”公益诉讼监督模型中应加强顶层设计，统筹建立自上而下的形成全方位、多层次的检察与行政数据互联工作机制，彻底打破数据壁垒，畅通“数字检察”数据来源渠道，提升“数字检察”工作质效。一是要提高运用大数据的意识。通过大数据筛查更多的检察公益诉讼线索，充分发挥大数据在监督纠正违法、保护社会公益、促进国家治理中的作用，助推公益诉讼工作提质增效，从而实现新时代检察工作高质量发展。二是提升大数据的应用水平。建立公益诉讼大数据平台，通过建立研判模型，对收集的线索提供成案思路、违法行为分析、监督对象、法律依据、参考资料、相关案例，同时分析研判关键信息，包括公益诉讼领域、损害对象、执法主体、巡查清单、案件类型、专项线索等，增强办案质效。
（三）压实主体责任，确保数据安全
数据安全是国家安全的重要组成部分，检察机关在构建“房土两税”公益诉讼监督模型中应将确保数据真实、有效、安全方面纳入技术建设范畴，同时出台相关文件压实数据提供主体责任，确保数据应用真实、有效，实现精准监督目的。
（四）加强法律宣传，提高纳税意识
检察机关在“房土两税”监督过程中，应加大相关案件办理力度，及时总结经验做法，在开展“房土两税”宣传工作中通过法律法规宣传、以案释法等的方式，提升纳税人主体纳税意识，切实维护国家利益。
